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中小学去行政化路径的选择

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在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中提出“推进政校分离、管办分离”、“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。教育界的学者把更多的目光聚焦在高校去行政化的领域,在中国知网中以“高校去行政化”为主题进行搜索有596篇文章,而以“中小学去行政化”为主题进行搜索,却发现鲜有学者对中小学去行政化问题进行研究,可能原因在于中小学校的规模小、缺少专业的科研工作者、受到社会的关注度没有高校高等原因。本文将运用法律、经济、文化等多学科视角下,对中小学去行政的路径进行探究,争取早日实现中小学去行政化的目标。

一、中小学行政化弊端

教育行政化分为教育外部行政化和教育内部内部行政化。教育外部行政化主要指教育行政部门等相关职能机构对中小学进行的不当行政干预,使学校的自主管理的权力下降,干扰了学校的正常教学工作。而教育的内部行政化指的是学校的行政部门及行政管理人员在学校管理中存在的官僚化及官本位的思想,致使学校管理过于行政化,教师教学受到干预,影响教师的正常教学工作。并且校长等行政领导有绝对的决定权,导致教师管理学校的民主权利缺失,教师的幸福感缺失。

(一)中小学教育外部行政化现象举隅纵观中小学校的发展,我们不难看到以行政管理的方式管理学校存在着很多弊端。政府对学校有绝对的控制权、领导权。各级政府领导下的教育主管部门掌管学校人事任命,导致跨学校甚至跨行业空降领导的现象时有发生。跨学校任命校长,是目前学校人事任命的常见形式。这种任命方式的弊端在于校长对学校的情况并不熟悉,往往需要一段时间熟悉学校情况,不利于维持学校工作的连续性。而跨行业任命教育部门领导的现象也并不鲜见,这种现象直接导致出现外行领导内行的现象,而教育工作是需要内行业务精英来引领的。不恰当的行政任命不利于学校的长远发展。“管评办”一体化也是比较典型的教育外部行政化管理模式。“管评办”一体化不仅是高等教育行政化的集中体现而且也普遍存在义务教育阶段。在这种制度下,学校每年总要花费大量的精力应付上级领导部门的各种检查,学校不胜其烦。学校只能把任务分派到相关教师的身上。因此,教师在教学工作之外还要经常准备大量的资料,应付学校的检查,影响了正常的教学工作,并对学校教学质量带来了一定影响。学校对相关政府部门的通知、检查等极力的配合,也间接导致学校自主管理权力的缺失。“管评办”一体化属于典型的政府与学校的上下级别的科层化官僚管理模式,不利于学校长远发展。

(二)中小学教育内部行政化现象举隅在学校内部也同样存在各项工作按照行政化管理模式开展的现象,这并不利于调动教师积极性。在目前的学校里,绝大多数工作都是按照“校长-教务处-教研组-备课组-教师”的序列开展,许多任务都是以“任务”的形式层层下放,教师只能被动的接受,而不能够主动选择。许多活动的开展并不能真正符合教师个人职业发展的诉求,不能真正激发教师参与工作任务的积极性。打破学校内教师间行政组织形式,让教师从学科、兴趣、年龄甚至个人发展诉求等角度自主合作,开展各项教育教学活动的探究,往往效果更好。据调查显示,学校所设立的教职工大会并不能真正反映学校教职工的真正意愿。学校教职工不能参与到学校民主管理的进程中,教师的合法权益不能得到保障。在这种情况下,学校教师的工资福利、培训进修多由校长、教务主任等行政领导进行分配,往往出现徇私枉法,教师的合法权益受到侵害,不利于调动教师工作的积极性。一些优秀教师、骨干教师为了获得自身发展,也逐渐从教学工作转向对仕途的追求,学校慢慢形成了“教而优则仕”的不良风气。

二、法学视角下中小学去行政化路径

(一)修改《义务教育法》,为消除政府对中小学行政化提供法理依据我国《义务教育法》第一章第七条规定,义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理的体制。中小学的一切教学等活动都是在政府的管理和监督之下进行,没有独立的自主管理权。因此,中小学去行政化首先要从法律的高度上给与肯定,不能只喊口号。在法律层次上明确中小学与政府的关系,让政府从干预教学等方面过渡到只对学校进行宏观调控,在法理上面限制政府在中小学的行政化的扩张。政府要把主要的精力放在保障学生平等的接受义务教育,保障义务教育经费的充足和义务教育的均衡发展等方面。政府的一切行政权力要在法律范围内运行,不可僭越法律,让学校由官本位回归到教学本位。教师和学生成为学校的主人而不是校长等行政领导的一家之堂。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国的若干重大问题的决定》提出了“全面推进依法治国”、“加快建设社会主义法治国家”的要求,需要相关教育管理部门,利用这个契机加快《义务教育法》修订工作,在法理上明确中小学去行政化的合法性。

(二)制定《中小学章程》,为消除中小学内部行政化提供法理依据《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》中提出学校要建立符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度。但目前我国《中小学章程》大多流于形式,校长、教务处主任等行政管理人员在管理学校时,往往忽略中小学章程,没有依章行使权力,而是按照学校主管部门的指令去行事。学校主管部门的权力往往凌驾于章程之上,依章办学的意识没有深入人心,章程也就失去了应有的作用。因此,需要把中小学章程提高到法理的高度,在法律的层面给与肯定。设立专门的监督部门,负责对行政人员的工作进行监管和评估,评判管理工作是否存在超越章程规定范围的现象,对违章办事的行为予以通报和批评。让教师和学生成为学校的主人,行政管理部门的责任是保障教师的权力、提供给学生良好的学习环境,让学生健康的成长。校长等行政人员取消行政级别,实行职级化,工资按级别发放,主要职责是保障学校教学的正常运行,不能运用行政手段干预教师的教学和科研工作。这些措施都需要在法律上承认章程的权威性,才能尽快实现中小学去行政化的目标。

三、经济学视角下中小学去行政化路径

(一)市场力量介入义务教育,寻求权利制衡根据我国《义务教育法》规定,学校实行校长负责制,校长由县级以上地方各级人民政府教育行政部门依法聘任,因此校长往往忽略学校师生建议和本校实际情况,一味听从政府的行政指令。在这种情况下,不利于去除中小学行政化管理。因此,有必要打破教育行政主管部门直接参与人事任命的现状,转变政府职能,寻求多元化投资机制。鼓励社会力量投资办学,改变政府对学校单一的投资方式,让政府放权,同时也减少政府的财政负担,政府监督办学,而不直接参与学校教学和科研工作。社会资本成为学校最大的控股人,有权依法治校,而政府也由过去的对学校直接管理转变为宏观调控。并且设立中小学董事会,由投资者充当董事会成员,政府行政人员充当监事会成员,而校长由社会招聘选拔担任,不具有行政级别,不隶属于任何机构,只负责学校的正常运行,形成三权制衡的格局,不再是由政府一家独大,每个部门各司其职。例如近些年来出现越来越多的义务教育阶段的“公办民助学校”就属于市场力量介入义务教育的产物。所谓义务教育阶段的“公办民助”学校,是教育产业化的产物,是义务教育阶段中小学在国家拥有所有权的情况下,学校经营权面向社会招聘有识之士投资教育事业和学校学生家长出纳择校费的一种办学形式。由于学校吸收了社会力量的教育投资,因此,此类学校就具备了一些“公办学校”不具备的优势:这类学校不仅仅具备良好的办学条件,具有较高的收费标准,同时最关键的就是,在学校事务管理上具有了一定的自主权,学校运作更加灵活、课程设置更加丰富、教师待遇更加优厚。因此,学校的运作和发展能够更好的进入良性循环。

(二)改革利益分配方案,有效保证一线教师切身权益中小学校的行政领导人员拥有良好的办公环境、更多的外出学习机会、在评职称时有更大的优势。这些都给了奋斗在教学一线的教师们一个错误的信号:承担行政工作可以在个人发展道路上拥有更多的优势。这会导致老师们更乐于站在行政岗位。多年来,学校一直存在“教而优则仕”的现象,一些高级职称的老师不仅进行教学工作并且担任行政工作,而不能安心教学。因此,需要我们重新分配利益蛋糕,并且重新优化薪酬设计,提高教学人员的工资,减少行政人员的优势利益。在利益层面上引导教学一线教师努力工作,对行政人员拥有“特权”进行削减,给与教师更多的利益和好处,让教师不再挤“官道”,安心教学。2017年人社部办公厅、教育部办公厅联合印发了《关于做好2017年度中小学教师职称评审工作的通知》,《通知》中明确提出了要加大对一线教师特别是乡村教师的倾斜力度,评审通过的正高级教师中,担任学校和教研机构行政领导职务的原则上不超过30%。这是国家鼓励一线教师的一种措施,但有效保护一线教师的合理权益的道路依旧任重道远,需要真正落实到实处,让教师感到自己的权益得到有效的维护。

四、文化学视角下中小学去行政化路径

我国自古以来就有“学而优则仕”的传统思想,人们以当官为荣,将其视为人生最大的追求。在古代士农工商的社会阶层排序中,官员在社会中的地位最高,百姓见到官员要行礼,拥有普通百姓所不具有的特权。这一传统在历史演变中,当官依旧受到人们的追捧,2000年国考的报名审核通过的人数首次超过了10万人,而到了2018年,国考通过报名资格审查人数达到了165.97万人。可见“学而优则仕”的传统思想依然在人们的心理和社会文化中根深蒂固。在中小学教书育人的环境中自然也不可避免的会出现教师挤官道的现象。从国家层面来讲,政府需要破除行政文化、“官本位”文化,大力宣扬政府以人为本、依法治国,为人民服务的思想。政府工作人员和各行各业的人员拥有平等的权力,不存在高低之分,平等对待。政府工作人员的主要任务是服务于各个领域的人们,从以前的管理角色到服务角色的转变,建立服务型政府,让人们感觉到政府工作人员和所有行业的从业人员一样,没有特殊的权利。近些年来,国家各级政府部门联合教育主管部门组织评选“最美教师”、评选“师德标兵”、“文明教师”。这些活动的有效开展,都是对一线教师工作的充分肯定,也发挥了良好的导向作用。在此类活动的影响下,中小学老师去挤“官”道的现象就会有所减少,从而能够安心教学。行政领导人员服务于教师和学生,而不会出现上下等级之分。从学校层面讲,要追求学术自由,提高一线教师的社会地位,鼓励以教书育人为荣。形成以教师和学生为主的委员会,有权参与学校各项决定,并通过委员会讨论晋升、外出学习机会等人员的确定,破除行政人员的特权与一线教师公平竞争国家和学校的福利。行政人员不再充当校园里的指挥官而是师生的服务人员,进而提高师生在学校中的优势地位,营造一种学校的任何事情以师生为主的校园文化氛围。

作者:谷宝柱 赵丽静 单位:浙江绍兴海亮外国语学校初中

中小学去行政化路径的选择责任编辑:张雨????阅读:人次